Environmental Sustainability

‘ภาคเอกชน’ สำคัญแค่ไหนกับโรงไฟฟ้าชุมชน

การผลิตกระแสไฟฟ้าให้เพียงพอกับความต้องการใช้ไฟฟ้าในประเทศ ที่เติบโตต่อเนื่องตั้งแต่อดีตมาจนถึงปัจจุบัน จะเห็นว่าภาครัฐได้เปิดโอกาสให้ “ภาคเอกชน” เข้ามามีบทบาทร่วมผลิตกระแสไฟฟ้า ก็เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระด้านการลงทุนของภาครัฐในระบบการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้า หรือเป็นการลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าของภาคเอกชนโดยตรง

ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาททั้งในรูปแบบ ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดใหญ่ (Independent Power Producer: IPP) ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็ก (Small Power Producer: SPP) และผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็กมาก (Very Small Power Producer: VSPP)

โรงไฟฟ้าชุมชนนับตั้งแต่เมื่อวันที่ 17 มีนาคม 2535 คณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติให้ความเห็นชอบตามมติของ คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ในคราวประชุมครั้งที่ 2/2535 (ครั้งที่ 36) เมื่อวันที่ 12 มีนาคม 2535 เรื่องระเบียบการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็ก (SPP)

ต่อมาเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2535 คณะรัฐมนตรี มีมติเห็นชอบตามข้อเสนอของ คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) เรื่องแนวทางในการดำเนินงานในอนาคตของ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ซึ่งได้กำหนดขั้นตอนและแนวทางในการให้เอกชนมีบทบาทมากขึ้นในกิจการไฟฟ้าในประเทศไทย โดยกำหนดให้มีการลงทุนโดยเอกชนในการผลิตไฟฟ้า ในรูปแบบของ ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ (IPP) ในโครงการใหม่

เมื่อปี 2543 คณะรัฐมนตรี มีมติเห็นควรให้มีการออกระเบียบเพิ่มเติมเป็นกรณีพิเศษ สำหรับการรับซื้อไฟฟ้าจาก ผู้ผลิตรายเล็ก (SPP) เพื่อส่งเสริมให้มีการผลิตไฟฟ้า โดยใช้พลังงานนอกรูปแบบ กาก หรือเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร ก๊าซชีวภาพจากฟาร์มเลี้ยงสัตว์เป็นเชื้อเพลิง

จนกระทั่งปี 2545 การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ได้ออกระเบียบการรับซื้อไฟฟ้าจาก ผู้ผลิตไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนขนาดเล็กมาก (VSPP) นับเป็นการเปิดทางให้ “ภาคเอกชน” เข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตกระแสไฟฟ้า ภายใต้รูปแบบโครงการขนาดใหญ่ไปจนถึงโครงการขนาดเล็ก

โรงไฟฟ้าชุมชนกว่า 30 ปี ที่ภาครัฐเปิดให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้า ทั้งการผลิตเพื่อจำหน่ายให้กับ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) และผลิตเพื่อใช้เองภายในนิคมอุตสาหกรรม หรือ โรงงาน

กำลังการผลิตไฟฟ้าของภาคเอกชนและต่างประเทศ

จากข้อมูลรายงานประจำปี 2563 ของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) กำลังการผลิตไฟฟ้าของภาคเอกชนและต่างประเทศ มีมากกว่าของหน่วยงานรัฐโดย กฟผ. มีการรับซื้อไฟฟ้าจากภาคเอกชนและต่างประเทศรวม 128,310.25 ล้านกิโลวัตต์ชั่วโมง ในขณะที่ กฟผ. ผลิตได้เองรวม 63,624.30 ล้านกิโลวัตต์ชั่วโมง จะเห็นได้ว่าการผลิตไฟฟ้าจากภาคเอกชนและต่างประเทศ มีมากกว่าของ กฟผ. กว่าเท่าตัว หรือ คิดเป็น 66.85% ของปริมาณกระแสไฟฟ้าทั้งหมดในประเทศไทย

บทบาทของ “ภาคเอกชน” ที่เข้ามามีส่วนร่วมลงทุนผลิตกระแสไฟฟ้าตั้งแต่อดีต ทำให้ประชาชนทั่วไปเข้าใจว่า การก่อสร้างโรงไฟฟ้าเป็นเรื่องของภาครัฐ และภาคเอกชนเท่านั้นที่มีสิทธิเป็นเจ้าของโรงไฟฟ้า

โรงไฟฟ้าชุมชน“โรงไฟฟ้าชุมชน” มิติใหม่ของการผลิตกระแสไฟฟ้า ที่ “ชุมชน” มีส่วนร่วมเป็นเจ้าของโรงไฟฟ้า

แต่การอุดช่องว่างในจุดนี้ “โครงการโรงไฟฟ้าชุมชนเพื่อเศรษฐกิจฐานราก” หรือ “โรงไฟฟ้าชุมชน” จึงจุดประกายขึ้น ด้วยแนวคิดที่เปิดโอกาสให้ “ชุมชน” เข้ามามีส่วนร่วมกับภาคเอกชนในการเป็นเจ้าของโรงไฟฟ้า เพื่อยกระดับเศรษฐกิจฐานราก และยังเป็นอีกแนวทางที่จะช่วยลดกระแสต่อต้านการก่อสร้างโรงไฟฟ้าในอนาคต

“โรงไฟฟ้าชุมชน” แม้จะเป็นมิติใหม่ของการผลิตกระแสไฟฟ้าที่เปิดโอกาสให้ “ชุมชน” เข้ามามีส่วนร่วมเป็นเจ้าของโรงไฟฟ้า แต่ก็ยังกำหนดให้ “ภาคเอกชน” มีบทบาทหลักในโครงการ โดยกำหนดให้เอกชนเป็น “ผู้เสนอโครงการ” เนื่องจากการก่อสร้างโรงไฟฟ้าแต่ละแห่ง ต้องอาศัยทั้งประสบการณ์ ความเชี่ยวชาญในการลงทุน ความพร้อมด้านเทคโนโลยี และกระบวนการดำเนินงานที่ซับซ้อน เกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงานที่ต้องขออนุญาต

รวมถึงความพร้อมด้านเม็ดเงินลงทุน แม้ว่าจะโรงไฟฟ้าชุมชน จะเป็นการเปิดรับซื้อไฟฟ้าภายใต้รูปแบบโครงการผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายเล็กมาก (VSPP) แต่ก็ประมาณการกันว่า ต้องใช้เงินลงทุนตั้งแต่ 50-100 ล้านบาทต่อเมกะวัตต์ ซึ่งแค่วงเงินลงทุน ก็ดูเหมือนจะเกินกำลังของชุมชนแล้ว จึงไม่แปลกที่ภาครัฐจะกำหนดให้เอกชนเป็นหัวเรือใหญ่ขับเคลื่อนโครงการ

จากการขับเคลื่อนของภาครัฐ ทำให้ผู้มีส่วนได้เสีย หรือ ผู้ที่เกี่ยวข้องกับโครงการโรงไฟฟ้าชุมชน มีทั้งสิ้นรวม 5 ส่วน คือ ภาคเอกชน หรือ ภาคเอกชนที่ร่วมกับหน่วยงานรัฐ เป็นผู้ลงทุน โดยกำหนดในช่วงต้นของโครงการ ภาคเอกชน หรือ ภาคเอกชนที่ร่วมกับหน่วยงานรัฐ ถือหุ้นในสัดส่วน 90% และวิสาหกิจชุมชน ถือหุ้น 10%

รวมทั้งการเป็นผู้จัดหาหรือปลูกไม้โตเร็วป้อนโครงการโรงไฟฟ้า การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ทำหน้าที่รับซื้อไฟฟ้า กองทุนหมู่บ้าน ทำหน้าที่บริหารเงินส่วนแบ่งรายได้จากการจำหน่ายไฟฟ้า และชุมชนที่อยู่รอบโรงไฟฟ้า รับประโยชน์ตามเงื่อนไขของกองทุนหมู่บ้านและดำเนินงานของโรงไฟฟ้า

จากการลงทุนที่ค่อนข้างมากในช่วงเริ่มดำเนินโครงการ ทำให้บทบาทของภาคเอกชนจึงมีความจำเป็นในการพัฒนาการผลิตไฟฟ้า ซึ่งการที่ชุมชนใดจะได้ “โรงไฟฟ้าชุมชน” ไปดำเนินการในแต่ละพื้นที่นั้น สิ่งสำคัญก็ขึ้นอยู่กับ การเตรียมความพร้อม และแข็งแกร่งของภาคเอกชนแต่ละราย

ที่เรียกได้ว่าจะต้องใช้ความละเอียด รอบคอบ ในการดำเนินการต่าง ๆ ตามกติกา หรือ หลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ภาครัฐกำหนดไว้ในระเบียบ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ว่าด้วยการจัดหาไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็กมาก (VSPP) โครงการโรงไฟฟ้าชุมชนเพื่อเศรษฐกิจฐานราก (โครงการนำร่อง) พ.ศ. 2564 ที่ประกอบด้วยเงื่อนไขสำคัญ เช่น

รูปแบบการร่วมทุน ซึ่งเอกชน (ผู้เสนอโครงการ) กำหนดถือหุ้นในสัดส่วน 90% และวิสาหกิจชุมชน หรือเครือข่ายวิสาหกิจชุมชน ที่กำหนดต้องมีสมาชิกรวมกันไม่น้อยกว่า 200 ครัวเรือน ถือหุ้นในสัดส่วน 10% (เป็นหุ้นบุริมสิทธิ) ซึ่งหมายความว่า เอกชนจะต้องเป็นผู้ลงทุนเม็ดเงินหลักในการก่อสร้างโรงไฟฟ้า และมีอำนาจในการบริหารจัดการโรงไฟฟ้า โดยที่ชุมชนจะได้รับเงินปันผลจากโรงไฟฟ้าตามสัดส่วนหุ้นบุริมสิทธิ 10%

โรงไฟฟ้าชุมชนแผนการจัดหาเชื้อเพลิง กำหนดให้เอกชนต้องมีสัญญาการรับซื้อเชื้อเพลิงในราคาประกัน

รวมถึง แผนการจัดหาเชื้อเพลิง กำหนดให้เอกชนต้องมีสัญญาการรับซื้อเชื้อเพลิงในราคาประกัน กับวิสาหกิจชุมชน หรือ เครือข่ายวิสาหกิจชุมชน (ซึ่งเป็นผู้ปลูกพืชพลังงานให้กับโรงไฟฟ้า) ในรูปแบบเกษตรพันธสัญญา (Contract Farming) ซึ่งในสัญญาต้องระบุข้อมูล ปริมาณการรับซื้อพืชพลังงาน

ระยะเวลาการรับซื้อพืชพลังงาน คุณสมบัติของพืชพลังงาน และราคารับซื้อพืชพลังงาน โดยพืชพลังงานที่จะนำมาใช้ ต้องได้มาจากการปลูกโดยวิสาหกิจชุมชน หรือ เครือข่ายวิสาหกิจชุมชน หรือ เกษตรกรบริเวณใกล้เคียงอย่างน้อย 80% และผู้ประกอบการสามารถจัดหาเองได้ไม่เกิน 20%

โดยต้องจัดทำเป็นข้อตกลง (MOU) ร่วมทุนระหว่างกันให้ชัดเจน ตลอดจนการเสนอผลประโยชน์อื่น ๆ ให้กับชุมชนรอบโรงไฟฟ้า เพื่อให้เกิดประโยชน์ในด้านการพัฒนาชุมชน และสวัสดิการสังคม ดังนั้นภาคเอกชน จะมีบทบาทสำคัญในการรับซื้อพืชพลังงาน และประกันราคาให้กับเกษตรกร หรือ วิสาหกิจชุมชนฯ ในโครงการได้

ขณะที่วิธีการในการคัดเลือกโครงการ ภาครัฐกำหนดพิจารณาข้อเสนอขายไฟฟ้าทั้งทาง ด้านเทคนิค และ ด้านราคา เช่น

ด้านเทคนิค จะดูความเป็นไปได้ของโครงการ ซึ่งขั้นตอนนี้ต้องผ่านการลงทุนศึกษาจากภาคเอกชนและถือเป็นขั้นตอนเริ่มต้นที่สำคัญว่า โครงการจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ การพิจารณาความพร้อมทางด้านเทคโนโลยี ความพร้อมทางด้านการเงิน ความพร้อมทางด้านพื้นที่ มีระบบสายส่งไฟฟ้ารองรับหรือไม่

ความพร้อมทางด้านเชื้อเพลิง การบริหารจัดการน้ำ จากเงื่อนไขทางด้านเทคนิค จะเห็นว่า เป็นหน้าที่ของเอกชนที่จะต้องดำเนินการ ฉะนั้นหากบริษัทเอกชนใด มีความพร้อมที่จะผ่านเกณฑ์ด้านเทคนิคมากเท่าไร ก็มีโอกาสที่จะได้รับการพิจารณาด้านราคาต่อไป

ส่วน ด้านราคา โครงการนี้ ภาครัฐกำหนดให้เป็นรูปแบบวิธีการประมูลแข่งขันด้านราคา(Competitive Bidding) โดยเอกชน (ผู้เสนอโครงการ) จะต้องเสนอส่วนลดในส่วนของอัตราเงินสนับสนุนการรับซื้อไฟฟ้าตามต้นทุนที่แท้จริง หรือ Feed-in Tariff (FiT) คงที่ ซึ่งเป็นส่วนของค่าใช้จ่ายในการสร้างโรงไฟฟ้า โดยผู้เสนอส่วนลดสูงสุดจะได้รับการพิจารณาเป็นลำดับต้น ๆ จนกว่าจะครบเป้าหมายการรับซื้อไฟฟ้ารวม 150 เมกะวัตต์

ดังนั้นบริษัทเอกชนรายใดมีความพร้อมทางด้านเทคนิค มีประสบการณ์และความเชี่ยวชาญในการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่หลากหลาย มีการเลือกใช้เทคโนโลยีที่มีประสิทธิภาพสูง รวมถึงมีความแข็งแกร่งทางการเงิน สามารถควบคุมต้นทุนทางการเงินหรือค่าใช้จ่ายได้ดี ก็มีโอกาสที่จะแข่งขัน เสนอค่าไฟฟ้าในอัตราที่ต่ำได้มากเท่าไหร่ ก็มีโอกาสที่จะเป็นผู้ชนะการประมูลมากเท่านั้น

คงปฏิเสธไม่ได้ว่า “ภาคเอกชน” มีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนโครงการโรงไฟฟ้าชุมชน แต่โครงการนี้จะเกิดขึ้นไม่ได้ หากขาดความร่วมมือจาก “ชุมชน” หรือ วิสาหกิจชุมชนฯ ที่กำหนดไว้ภายใต้เงื่อนไขของโครงการ

ดังนั้นหากโครงการใดเริ่มต้นจากความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างภาคเอกชนกับชุมชน ตั้งแต่ต้นไปจนถึงจบโครงการ ก็มั่นใจได้เลยว่า “โรงไฟฟ้าชุมชน” จะเป็นมิติใหม่ของโรงไฟฟ้าที่สร้างความยั่งยืนให้กับชุมชน และยังช่วยยกระดับเศรษฐกิจฐานรากตามที่รัฐบาลคาดหวังเอาไว้

อ่านข่าวเพิ่มเติม:

ทีมบรรณาธิการข่าว The Bangkok Insight